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独任制在基层法院民事审判中的适用探讨

2018-11-18? ?

作者:诸灿祥、程燕

【提要】随着我国经济社会的发展,人民群众法治意识的提高,大量案件涌入法院,案多人少矛盾日益突出。自20世纪80年代就已确立的“以合议制为主,以独任制为辅”的审判模式已无法满足司法实践的需求。由于我国民事诉讼法将独任制与简易程序相捆绑,实践中已形成以简易程序为主的局面。现行民事审判程序遭遇着简易程序与普通程序界限模糊,简易程序不简便,普通程序形合实独的困境。上述现实与困境也导致民事司法实践本身与民事诉讼立法相违背,危及司法公信。扩大独任制适用是解决上述问题的一种可行路径。从理论上讲,群体决策相比个体决策时间长,且可能影响决策的正确性及创造性。基层法院审理的案件相对简单,由一名法官独任审理即可。扩大独任制适用也是国际司法改革的趋势。而就基层法院实践来讲,无论从案件性质、法官素质还是司法监督的角度看,均存在扩大独任制适用的现实基础。在扩大独任制的适用上,应注意将独任制与简易程序相分离,清楚划分独任制审理与合议制审理的案件类型、数额界限,不断提升法官素质。

根据审判程序的不同,第一审民事案件(特别程序案件除外)可以分为普通程序案件及简易程序案件;而根据审判组织的不同,第一审民事案件又可以分为合议制案件与独任制案件。根据我国民事诉讼法的规定,人民法院审理第一审民事案件,由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭。适用简易程序审理的民事案件,由审判员一人独任审理。可见,独任制只能适用于简易程序,普通程序则与合议制捆绑。纵观我国民事诉讼法发展历程,可以看到,早在1982年颁布的《民事诉讼法(试行)》中就已确立了“以合议制为主、独任制为辅”的原则。然而,随着社会经济的发展,我国民商事案件呈现爆炸性增长趋势。20世纪80年代初,全国仅76万多件民事案件([1]),到2015年,各级法院审结一审民商事案件已达957.5万件([2])。有限的司法资源与急速增长的案件之间的矛盾,使得司法实践难以遵循以合议制为主的原则,各基层法院纷纷扩大简易程序的适用范围,从而导致了司法实践与民事诉讼法之间的断裂。这种断裂使得司法机关本身存在违背法律之嫌,严重危及司法公信力。这就需要我们对司法实践与民事诉讼法之间的断裂进行修正。修正不仅需要司法机关在实践中规范运行,民事诉讼法也应对目前的司法实践做出回应。本文拟从现行审判程序存在的问题出发,借鉴国外民事诉讼改革实践,分析在我国基层法院推行独任制的可行性。

一、现行民事审判程序遭遇的困境

(一)简易程序不简便

就我国民事诉讼法立法本意而言,一审民事案件以适用普通程序为原则,只有基层人民法院和它派出的法庭在审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件时,可以适用简易程序。与普通程序相比,简易程序在起诉方式、受理程序、传唤方式、开庭审理、裁判文书制作等方面均比较简便,从而有利于降低诉讼成本,节约司法资源,便于人民群众参加诉讼,也便于人民法院办理案件。然而就司法实践来看,随着我国经济社会的发展,人民群众法治意识的提高,大量案件涌入法院。在案多人少的矛盾日益突出,而审判资源未能得到有效补强的情况下,全国各地基层法院都在不同程度上扩大了简易程序的适用范围,简易程序已成为各地基层法院审理一审民商事案件所适用的最主要程序,其导致的后果是简易程序与普通程序的界限模糊化。在实践操作中,简易程序与普通程序真正的区别主要在于审判组织与审理期限的不同。就审判组织而言,一般法院均是严格遵守民事诉讼法的规定,在简易程序中由审判员一人独任审理,在普通程序中则适用合议制。但在审理期限上,简易程序与普通程序之间的差距则在日渐缩小。

以笔者所在法院为例,在民商事案件立案过程中,除大标的案件及被告需公告送达的案件外,一般案件均是以简易程序立案。(见表1)一些案件事实清楚、权利义务关系明确、标的额较小的案件可以通过委托调解及时解决,大部分案件仍需进入开庭审理阶段。案件数量与有限司法资源之间的矛盾导致大部分案件第一次排期开庭可能就已经是立案一两个月之后,有些案件第一次开庭审理时审限可能只剩下个位数。从立案到开庭审理就需耗费大量审限。一些案件的当事人因为准备不充分,中途提出增加诉讼请求、追加被告等,使得法院必须重新进行送达,给予当事人相应的答辩期等,人为导致审限延长,很多案件无法在审限内审结。此时如果将案件转为普通程序,则需确定合议庭成员,通知当事人合议庭组成人员,通知原告补交诉讼费,已经进行的庭审程序也需重新进行,耗费大量司法资源。因此,承办人往往通过“借审限”(如由当事人签庭外和解协议等)来延长审限,而不是将案件转为普通程序。很多案件虽适用简易程序审理,但审理期限往往超过三个月。而根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百五十八条的规定,适用简易程序审理的案件,审理期限到期后,双方当事人同意继续适用简易程序的,由本院院长批准,可以延长审理期限。延长后的审理期限累计不得超过六个月。在对席案件中,如果审限不够,当事人通常也会同意继续适用简易程序,延长审限三个月。简易程序与普通程序之间关于审限方面的差异进一步缩小。简易程序审理期限的不断延长使当事人通过简易程序迅速有效解决纠纷的需求不能得到很好的满足,简易程序在提高司法效率上的作用需打折扣。

表格1 某基层法院2013年-2015年民商事案件适用程序情况表

适用普通程序案件(件)

适用简易程序案件(件)

简易程序适用率(%)

2013年

2918

12545

81.13

2014年

3564

12997

78.48

2015年

3794

16007

80.84

(二)普通程序“形合实独”

如前所述,虽然根据民事诉讼法的规定,第一审民事案件以适用普通程序为原则,但司法实践已经形成了以简易程序为主,以普通程序为辅的局面。而就实践中的普通程序而言,其存在的“形合实独”问题一直受人诟病。一般认为导致普通程序“形合实独”的原因有以下几点:

1、承办人制度及相应的考核制度。人民法院在受理案件以后,或由庭长分案,或由立案庭进行电脑随机分案,会确定一个法官作为主审法官即承办人。即便是普通程序,虽然会确定合议庭成员,但案件实际还是分配到个人。承办法官承担着包括庭前准备、拟定庭审提纲、制作阅卷笔录、主持或协助主持庭审活动、制作裁判文书等案件审理的绝大部分工作。([3])在案件数量统计中,一个普通程序案件,对于承办人来说是一个案件,对于合议庭其他成员来说则需打折扣。而在质效考核中,一般是以承办人为单位进行,合议庭其他成员并不计算在内。这种分工及考核制度的后果就是合议庭其他成员对案件花费的精力较少,对案件事实本身缺乏深入了解,案件结论的形成依赖于承办人的意见。其他成员或是对案件发表简单意见,或是对承办人的意见进行附和,案件最终的说理论证还是承办人在裁判文书的写作过程中形成的。

2、陪审员“陪而不审”。人民法院审理第一审民事案件可以由审判员、陪审员共同组成合议庭。人民陪审员参与审判,被视为人民参与司法,体现司法民主化的重要形式。同时陪审制度有利于实现司法独立,保障司法廉洁,弥补法官知识的不足。因而,案件陪审率被作为我国法院案件质量评估体系的一项重要指标。由承办人与人民陪审员组成的合议庭,既可以满足案件陪审率指标的考核要求,又可以缓解案多人少的矛盾,成为基层法院合议庭的重要组成形式。以笔者所在基层法院为例,民商事案件的陪审率基本在99%左右。(见表2)然而,司法实践中,虽然有些陪审员能积极参与审判工作,大部分陪审员还是陪而不审、审而不议。究其原因还在于陪审员大多来自社会各阶层,他们的法律专业知识一般比不上法官,因此,陪审员通常没有自信发表或坚持自己的意见。而目前陪审补贴的低标准也使得法院难以吸引具有较强专业知识的人作为陪审员。陪审员作用的大打折扣导致了另一形式的“形合实独”。

表格 2 某基层法院2013年-2015年民商事案件陪审率情况表

民商事案件

陪审率

2013年

2014年

2015年

99.25%

99.24%

99.42%

3、合议庭审理案件的内外部干涉。司法独立是我国民事诉讼法的一大原则。然而,司法独立始终只是我国司法实践的一大追求。对内,在案件审理过程中,特别是疑难复杂案件,合议庭的意见往往要受到院、庭长甚至审委会的影响和制约,如意见不一致,则以院、庭长及审委会的意见为准。对外,案件审理又无法排除地方部门及社会舆论的干扰。审理权与判决权的分离也是“形合实独”的一种表现形式。

二、扩大独任制适用的理论基础

    民事诉讼法与司法实践之间的断裂源于立法与实践需求之间的矛盾,要解决这一矛盾不仅需要法院在实践中严格遵循程序规范,也需要立法对实践需求做出回应。而扩大独任制的适用,使其不再局限于简易程序,是一种可行路径,也具有一定的理论基础。

从决策理论的角度看,任何单个决策者都可能犯错误,因而需要个体的联合即群体决策来弥补个体决策的缺陷。在司法领域,独任制相当于个体决策,合议制则是群体决策。合议制一方面能弥补独任制可能带来的武断与认识偏差,另一方面将社会公众代表融入决策过程,满足人们对于司法民主化的要求。群体决策所提供的信息、方案比较丰富,因而适合于解决较为复杂的问题。对应到司法实践,疑难复杂案件需要组成合议庭来保障审判结果的正确性。

但是,群体决策并非完全优于个体决策。从决策时间来看,合议庭审判总是比独任审判要花费更多的时间,这在简单案件中尤为明显。在一个简单案件审理中,若是独任审判,审判员可以根据庭审调查径行得出结论,做出裁判;而在合议庭审判时,在做出裁判结果前,必然要经过合议庭合意,即便是最简单明了的案情,也需合议庭成员对证据、认定事实及法律适用等进行评议后得出结论。合议庭审判耗费的时间必然多于独任审判需要的时间。从正确性来看,群体决策并不必然比个体决策更为正确。如在审判员与人民陪审员组成的合议庭中,可能因为人民陪审员对相关法律问题不太了解而无法作出正确的判断。虽然实践中陪审员一般最终都是认可审判员的意见,但如果陪审员坚持自己的意见最终形成多数意见,可能就会影响裁判结果的正确性。从创造性来看,群体决策会因为群体成员存在的从众心理或为维持群体和睦而压制异议,抑制创造性的发挥。([4])基层法院适用普通程序的案件中存在大量事实较为简单清楚的案件,对这些案件来说,一名法官独任审理即可,组成合议庭反而降低司法效率,也可能影响裁判质量。

三、比较法视野中的独任制适用

在传统民事诉讼中,普通法系国家与大陆法系国家对独任制与合议制各有偏爱。大陆法系国家坚信合议制可以集思广益、减少裁判错误,同时可以相互监视,容易得到审判公平,除最低级法院是适用独任制外,普通审理案件均是采取合议制。而英美法系国家则以独任制为原则,普通民事案件,除上诉审外,很少采取合议制。([5])然而,随着诉讼爆炸时代的来临,司法资源相对案件数量不足已成为一个普遍现象,出于诉讼经济考虑,各国纷纷限制合议制的适用范围,扩大独任制的适用。如在英国,民事案件基本已取消陪审制,普通案件大多由治安法官独任处理;在美国,合议处理的案件只占案件总数的10%以下。([6])《德国民事诉讼改革法》极大地扩展了独任法官在一审和二审中的运用。其中,初级法院受理的民事案件都由法官独任审理,州法院民事诉讼审判组织也由以合议制为原则转向以独任制为原则,合议制为例外。合议庭审理案件主要是两种情形,一是独任法官为候补法官且担任民事审判工作尚不满一年;二是由特殊专业法庭的方式审判特定的专业案件,包括因传媒引起的纠纷、银行等金融纠纷、建筑工程纠纷,以及因律师、专利代理人、会计师等职业工作所引起的纠纷等。([7])在日本,简易法院一般受理诉讼标的不超过90万日元的民事案件,超过90万日元的案件、非财产关系的案件等民事案件,由地方法院管辖。简易法院均适用独任审判制,地方法院审理普通一审民事案件原则上也采用独任审判制。在法国,初审法院原则上也实行独任制。

综上可以看出,面对全球范围内普遍出现的不同程度的案件积压和诉讼拖延现象,不同法系的国家不约而同地采取了扩大独任制适用这一措施来应对民事司法领域的这一“危机”。我国近现代民事诉讼法是移植和吸收大陆法系国家民事诉讼法的产物,因而大陆法系国家的改革经验对我们也更具借鉴意义。纵观德日法等大陆法系国家,目前基层法院审理民事案件一般均适用独任制。可见,我国司法实践中扩大简易程序适用从而扩大独任制适用与国际司法改革的潮流是一致的。

四、基层法院适用独任制的现实基础

    从案件性质来看,基层法院审理的民事案件由于来源广泛,不乏一些疑难复杂或具有典型意义的案件,但不可否认,基层法院大部分民事案件还是比较简单的。虽然一些案件并不是“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的“简单民事案件”,但在事实认定和法律适用方面通常也没有太大的难度,一名法官独任审理也能胜任。目前,基层法院适用普通程序审理的案件主要有以下几类:1、公告送达的案。这其中又有两小类:被告确实下落不明的案件和被告逃避送达,因用其他方式无法送达,只能公告送达的案件。2、因送达难、当事人增加诉讼请求、提出延期举证、提出延期审理等导致审限不够,需转为普通程序审理的案件。3、因新类型、疑难复杂或诉讼标的较大等因素适用普通程序审理的案件。从理论上来讲,前两类案件并非必须由合议庭进行审理的案件。首先,公告案件通常被告都不会到庭。虽然被告不出庭会导致案件基本事实无法查清,是否争议不大也无从判断。但正是因为被告不出庭,审判人员只能根据原告提供的证据及其陈述对案件事实进行认定。相对于被告出庭应诉的案件,公告案件因审理查明的事实有限,完全可以由审判员一人完成审判。其次,因审限不够转为普通程序的案件,本就是为了延长审限不得以为之,这些案件审判员也完全有能力独任审理。而就第三类案件而言,那些标的较大的案件也有一部分是事实清楚的,如金融借款合同纠纷,可能标的达几千万,但合同关系往往是非常明确的,审判员独任也能完成。而从基层法院的实践来看,合议庭通常由承办人与人民陪审员共同组成,大部分人民陪审员“陪而不审”的结果就是案件实际也是由承办人一人完成的。综上,从案件性质来看,基层法院完全有条件实行以独任制为主,以合议制为辅的审判模式。

    从法官素质来看,目前基层法院也具备推广独任制的基础。根据现行《中华人民共和国法官法》的规定,担任法官应具备高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识,从事法律工作满二年;获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识,从事法律工作满一年等条件。这就从学历上提高了法官入职门槛。法院在“预备法官”招录中也往往以此为标准,对学历提出要求。现行法官法自2018-11-18起施行,经过十几年的发展,增加了法院的人才厚度。而就目前而言,进入法院成为法官尚需通过公务员考试和司法考试两大考试。公务员考试实际考察了法官的综合业务素质,司法考试则是对法律专业知识的硬性检测。应该说,能通过这两大考试的人,相对来说是比较优秀的。目前留在审判一线的一部分是经验丰富的老法官,一部分是具有高学历、通过司法考试的新兴力量,结合基层法院案件相对简单的情况,相信目前基层法院的法官足以担当独任审理之任。而随着员额制改革的推进,我国法官将进一步走向正规化专业化职业化,更能适应独任制的需求。当然,我们的法官仍需不断加强业务知识学习,提高职业修养,以满足人们群众多元化的司法需求。

从司法监督的角度看,合议制的优势在于合议庭成员之间可以相互监督,形成制约,有利于防范司法专横与司法腐败。但从理论上讲,合议庭的集体腐败并不是不可能。合议庭成员的相互监督与独任制法官的自律实际均是审判组织的内部自律。而司法监督最终还需通过法院内部的监督机制与外部的监督来实现,就这两方面而言,独任制与合议制所处的环境是相同的。因此,从司法监督的角度而言,扩大独任制适用并无不可。且我国实行的是二审终审制,当事人对基层法院的裁判结果不服,还可以提出上诉。而对于上诉案件,民事诉讼法规定需由审判员组成合议庭进行审理,充分保障了当事人的权利。

五、基层法院扩大独任制适用之建议

1、独任制与简易程序相分离。合议庭决策承担着司法确定政策,创制规则的职能,而基层法院并不承担此类职能,因此实行合议制的意义不大,特别是对于承办大量民商事案件的速裁庭而言,意义更是趋小。在独任法官可以审理简易程序和普通程序的情况下,对于只因送达问题或审限问题而适用普通程序的案件而言,适用独任制在节约诉讼资源,化解诉讼压力上更是具有巨大的实践意义。

2、确定独任制普通程序的适用范围,清楚划分独任制审理与合议制审理的案件类型、数额界限。基层法院的民事诉讼一审程序原则上适用独任制审判组织。在我国法院审理的民商事案件中,简单和相对简单的案件是多数,重大、疑难案件是少数,尤其是基层人民法院。独任制普通程序可以适用于基层人民法院及其派出法庭。在划分独任制审理与合议制审理的过程中,将诸如因公告送达而适用普通程序的案件可以由1名审判员进行独任审理。新民事诉讼法确定了小额诉讼程序,对于原先适用简易程序案件的案子进行了一定分流。而对于简易程序中稍显复杂的案件,以笔者所在基层人民法院速裁庭为例,合议庭案件中,也不乏因当事人申请延期举证,或因案多人少导致审限不够转普的情形,此类案件,不是真正意义上的重大、疑难案件,而主要是因审限问题而由简易程序转入普通程序审理,也可以有1名审判员进行独任审理。而对于复杂、疑难案件,和二审、再审案件适用合议制普通程序进行审理。在施行过程中,可在基层法院挑选法律关系明确,事实简单清楚,但却因某些原因不得不适用普通程序的案件进行试行。在试行过程中,总结经验,逐步扩大独任制普通程序的适用范围至中级法院的一审案件中进行。

3、不断提升法官素质。在当前系统法律教育发展数十年,司法考试运行多年的情形下,法官队伍的专业素质已得到很大的提升。特别是沿海地区基层法院的法官素质较高,办案压力较大,能够胜任独任制的审理,同时节约司法资源。由于司法资源紧张,多数法官疲于应付案件审理,业务学习时间被大量压缩,依靠经验和现有的法律知识办案情况不在少数。适用独任制审理,既可以节约时间用于业务学习,同时鞭策法官不断提升自我知识以更好的适应独任制审理,形成良性循环。

随着新一轮司法改革的推进,立案登记制带来的案件数量激增及法官员额制带来的法官数量减少将进一步加剧我国案多人少的矛盾。面对积案及诉讼拖延的压力,现有民事审判组织形式已无法满足现实需求。在基层法院民事审判中扩大独任制的适用,既可以化解目前司法实践本身违背民事诉讼法的尴尬处境,也可以节约司法资源,提高司法效率,更好地维护当事人的权益。扩大独任制适用是当今国际社会司法改革的趋势,也是我国司法改革的可行路径。


[1]) 蔡彦敏:《断裂与修正:我国民事审判组织之嬗变》,《政法论坛》2014年第2期,第38页。

[2])周强:《2016年最高人民法院工作报告》,载http://lianghui.people.com.cn.xjkun.cn/2016npc/n1/2016/0313/c403052-28194909.html,于2018-11-18最后一次访问。

[3])《最高人民法院关于进一步加强合议庭职责的若干规定》第三条规定,承办法官履行下列职责:(一)主持或者指导审判辅助人员进行庭前调解、证据交换等庭前准备工作;(二)拟定庭审提纲,制作阅卷笔录;(三)协助审判长组织法庭审理活动;(四)在规定期限内及时制作审理报告;(五)案件需要提交审判委员会讨论的,受审判长指派向审判委员会汇报案件;(六)制作裁判文书提交合议庭审核;(七)办理有关审判的其他事项。

[4]) 关于决策理论部分内容参见:张雪纯:《合议制与独任制优势比较——基于决策理论的分析》,《法制与社会发展》2009年第6期第109-111页。

[5]) 孙晓楼:《两大法系法院组织之比较》,《中德法学论坛》第6辑,第166页。

[6]) 汤火箭:《合议制度基本功能评析》,《河北法学》2005年第6期,第128页。

[7]) 王聪:《审判组织:合议制还是独任制?——以德国民事独任法官制的演变史为视角》,《福建法学》2012年第1期,第77-78页。

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